Fit für 2045 (Teil 2): Investitionsbedarf für die Transformation öffentlicher Nichtwohngebäude

Bis zum Jahr 2045 soll Deutschland treibhausgasneutral sein. Vor allem dem Sektor der öffentlichen Gebäude kommt dabei eine zentrale Bedeutung zu. Dies formulieren alle politischen Zielsetzungen wie auch die aktuellen Anforderungen auf europäischer und auf nationaler Ebene. Der öffentliche Sektor soll eine Vorbildfunktion einnehmen und möglichst frühzeitig Klimaneutralität erreichen. Allerdings stellt das die öffentliche Hand vor ganz besondere Herausforderungen, nicht zuletzt aufgrund der selbst auferlegten Haushaltsdiszip- in ("Schuldenbremse"), die das Bundesverfassungsgericht im November 2023 bestätigt hat. Ziel dieser Studie ist es, erstmals konkrete Zahlen bezüglich der finanziellen Aufwendungen zu ermitteln, die mit der Transformation des öffentlichen Sektors verbunden sind. Dafür haben die Prognos AG und das Fraunhofer ISE im Auftrag der Deutschen Energie-Agentur die vorliegende Untersuchung in folgenden Schritten konzipiert: Analyse verfügbarer Daten und Statistiken Definition und Abgrenzung des öffentlichen Sektors sowie Analyse seiner energetischen Beschaffenheit Identifikation und Wirtschaftlichkeitsbetrachtung von energetischen Sanierungsmaßnahmen anhand von elf ausgewählten Gebäudetypen Hochrechnung aller Gebäudetypen und Maßnahmen auf den gesamten öffentlichen Sektor Analyse des Investitionsbedarfs und der erzielbaren Einsparungen in zwei Szenarien (Business as Usual und Ziel) Untersuchung alternativer Finanzierungsoptionen Insgesamt zeichnet sich der öffentliche Sektor in Deutschland durch eine Vielzahl von Gebäudetypen und Funktionsbereichen aus. Es gibt dazu keine einheitliche Statistik oder integrierte Datenquelle (z. B. ein Gebäuderegister), die einen gezielten Überblick über den Bestand oder Auskunft über seine energetische Beschaffenheit geben würde. Insofern müssen verschiedene Datenquellen aus unterschiedlichen Perspektiven zusammengeführt werden, um entsprechende Aussagen treffen zu können. Letztlich erfolgt die vorliegende Untersuchung unter enger Abgrenzung der öffentlichen Verwaltung und Hochrechnung in einer Differenzierung föderaler Strukturen (Bund, Länder, Kommunen). Die so identifizierten Liegenschaften des Bundes, der Länder und der Kommunen verfügen über eine Gesamt-Nettoraumfläche von ca. 350 Mio. m²NRF und über einen Endenergieverbrauch von ca. 70 TWh (davon ca. 55 TWh Wärme und Brennstoffe sowie ca. 15 TWh Strom). Betrachtet werden die energiebedingten Mehrinvestitionen in energetisch relevante Gewerke (Haustechnik, Gebäudehülle), die zur Erreichung eines "Business as Usual"-Standards (hier: GEG-Standard) bzw. eines annähernd klimaneutralen Zielstandards (Ziel-Szenario bzw. EG-40-Standard) zu erbringen sind. Diese Investitionen werden zunächst auf Einzelobjekt-Ebene für elf Typgebäude anhand einer umfassenden Datenbank zur (energetischen) Sanierung von Nichtwohngebäuden (ENOB:dataNWG, IWU 2022) berechnet. Dabei lassen sich bei der Sanierung nach GEG-Vorgaben ca. 30 % bzw. nach EG-40-Standard ca. 70 % der Nutzenergie einsparen. In der einzelwirtschaftlichen Analyse zeigt sich, dass der GEG-Standard für alle Typgebäude und alle Beheizungsarten bei Betrachtung aller Kostenbestandteile (Investitionen und Betrieb) wirtschaftlich darstellbar ist. Der ambitionierte EG-40-Standard führt zwar zu niedrigeren Betriebskosten, aber aufgrund des Kapitaldienstes zu moderat höheren jährlichen Gesamtkosten. Erwartungsgemäß verbessert sich die Einzelwirtschaftlichkeit bei niedrigen Zinsen und höheren CO2-Preisen in Richtung höherer energetischer Standards, wie verschiedene Sensitivitätsbetrachtungen bestätigen. In der gesamtwirtschaftlichen Betrachtung sind nicht nur die energetischen Standards von Bedeutung, sondern auch die Umsetzungsgeschwindigkeit (Sanierungsrate) spielt eine entscheidende Rolle dabei, ob die angestrebten Klimaschutzziele im öffentlichen Gebäudebestand erreicht werden. Vor diesem Hintergrund werden zwei gesamtwirtschaftliche Szenarien abgebildet: das "Business as Usual"-Szenario (BaU) mit 1 % Sanierungsrate und GEG-Standard das Ziel-Szenario (Ziel) mit 4 % Sanierungsrate und EG-40-Standard Aufgrund der eher geringen Umsetzungsgeschwindigkeit und bei einer Standardumsetzung im bestehenden Ordnungsrahmen wären bis 2045 energiebedingte Mehrinvestitionen in Höhe von 13 Mrd. Euro zu erwarten. Im Ziel-Szenario führen die Beschleunigung und deutliche Vertiefung des Sanierungsgeschehens im selben Zeitraum zu Mehrinvestitionen in Höhe von rund 120 Mrd. Euro. In beiden Szenarien können die Investitionen bis 2045 nicht durch die Einsparungen gedeckt werden, allerdings sind bis dahin bestenfalls die letzten Investitionen abgeschlossen, sodass ein großer Teil der Einsparungen aufgrund der Lebensdauer der Investitionen (40 Jahre für die Gebäudehülle) noch in einem Zeitraum bis 2085 zum Tragen kommt. Wenn man diesen Ertragszeitraum im BaU-Szenario analysiert, so kumulieren sich die Einsparungen (statisch betrachtet) über die gesamte Lebensdauer auf 30 Mrd. Euro, während sich die kumulierten Gesamterträge im Ziel-Szenario sogar auf über 200 Mrd. Euro summieren. Bei einer dynamischen Betrachtung und einer entsprechenden Sensitivitätsanalyse zeigt sich (wie bei der Einzelwirtschaftlichkeit), dass höhere Zinsen die kurzfristig getätigten Investitionen verteuern und die langfristigen Erträge aus Energiekosteneinsparungen mindern, während höhere Preise die Wirtschaftlichkeit verbessern. Gerade die gesamtwirtschaftliche Analyse der kumulierten Ertragswerte bis 2085 zeigt, dass die Entscheidung, ob man in 2045 über einen weitgehend sanierten und klimaneutralen Gebäudebestand verfügt, nicht nur eine Frage des Klimaschutzes oder der Wirtschaftlichkeit ist, sondern auch eine Frage der Resilienz gegenüber künftigen geopolitischen Krisen sowie Energie- und Preisrisiken. Dabei sind in der vorliegenden Analyse die Vermeidung von Klimaschäden bzw. die Kosten von Extremwetterereignissen und anderen langfristigen Folgen des Klimawandels wie Dürren, Ernteausfällen, Fluchtbewegungen oder der Verschärfung geopolitischer Krisen nicht einbezogen. Um die benötigten Mittel für die nachhaltige Transformation des Gebäudesektors im angestrebten (vergleichsweise kurzen) Umsetzungszeitraum bis 2045 sicherzustellen, bedarf es nicht nur einer Neubewertung der aktuellen Finanzierungs- und Organisationsstrukturen, sondern auch der Identifikation von Instrumenten, die die Umsetzungsgeschwindigkeit und Umsetzungstiefe von energetischen Sanierungsinvestitionen im öffentlichen Gebäudebestand deutlich steigern können. Grundsätzlich verfügen öffentliche Institutionen in Deutschland über sehr gute Refinanzierungsmöglichkeiten am Kapitalmarkt. Allein aufgrund des hohen (und in dieser Untersuchung nicht betrachteten) Instandsetzungsbedarfs bei öffentlichen Liegenschaften sollten diese Möglichkeiten primär genutzt und ausgeschöpft werden. Ob die bislang eher engen Rahmensetzungen für die Nettokreditaufnahme öffentlicher Haushalte ("Schuldenbremse") hierfür flexibilisiert werden, kann aus wissenschaftlicher Sicht nicht eindeutig beantwortet werden, allerdings spricht aufgrund der Langfristigkeit der Transformationsaufgabe und des Umstands, dass es um Werterhalt und Zukunftsfähigkeit öffentlichen Vermögens geht, vieles dafür, primär die öffentlichen Haushalte und ihre Kreditwürdigkeit für diese Aufgabe zu nutzen. Je nach Umfang des zur Verfügung stehenden Eigenkapitals bieten die öffentlichen Gebäude in Ergänzung dazu vor allem für an Langfristigkeit und an Nachhaltigkeit interessierte, eher risikoaverse Kapitalgeber ein attraktives Portfolio, sodass auch die Einbindung privater Kapitalgeber zu vertretbaren Kapital- kosten möglich sein sollte. Darüber hinaus zeigen die Identifikation und Bewertung der verschiedenen Optionen, dass alternative Finanzierungsinstrumente bereits heute einen erprobten und vielfältigen Lösungsraum bieten. Vor allem erlauben sie die Einbindung von privatem Know-how und bieten die Möglichkeit der Skalierung, der Bündelung und der Standardisierung bei gezielter Übernahme von Umsetzungs- und Betriebsrisiken (z. B. Ergebnis- und Einspargarantien). Auch wenn die politische Frage offenbleibt, wie weit der Staat mit eigenem Geld und vor allem mit eigener Kreditaufnahme in die energetische Sanierung seiner öffentlichen Immobilien einsteigt, wird man auf das private Know-how und die Professionalisierung der Prozesse in der Bewirtschaftung öffentlicher Liegenschaften bei dieser umfangreichen Transformationsaufgabe kaum verzichten können.