Großer Dissens, großer Konsens: Die EU-Dienstleistungsrichtlinie - Ein typischer Fall der EU-Gesetzgebung?

Großer Dissens, großer Konsens - die Dienstleistungsrichtlinie, die als eines der ersten Gesetzesvorhaben in der erweiterten Europäischen Union (EU) im Jahre 2004 diskutiert wurde, zeigte beide Merkmale der EU-Gesetzgebung, die typischerweise Gegenstand der wissenschaftlichen Auseinandersetzung und (bisweilen auch) der öffentlichen Aufmerksamkeit sind. Die Mitgliedstaaten hatten sehr unterschiedliche Interessen darüber, wie die Dienstleistungsfreiheit im europäischen Binnenmarkt verwirklicht werden sollte. Am Ende der Beratungen im Jahre 2006 einigten sie sich schließlich auf einen Kompromiss, dem nahezu alle Regierungen zustimmen konnten. Die Fallstudie des Entscheidungsprozesses der Dienstleistungsrichtlinie hat zwei Motivationen. Sie soll zum Verständnis eines Falles beitragen, der als besonders kritisch galt, weil der Regelungsanspruch des Gesetzesvorhabens sehr umfassend formuliert ist und weil mit der Verwirklichung des EU-Binnenmarktes für Dienstleistungen große Wachstumshoffnungen verbunden sind. Die zweite Motivation ist, zu überlegen, inwiefern aus diesem Fall Schlussfolgerungen für die Gesetzgebung in der erweiterten EU gezogen werden können. Vielfach war im Vorfeld der Erweiterung erwartet worden, dass die Aufnahme der acht mittel- und osteuropäischen Transformationsstaaten sowie Zyperns und Maltas die Gemeinschaft deutlich heterogener machen würde und sich dies auch auf die Interessenkonstellation in der Gesetzgebung auswirken würde. Es gab Befürchtungen, dass es in einer EU der 25 statt 15 Mitglieder deutlich schwieriger sein müsste, Einigungen zu erzielen oder dass zumindest keine weit reichenden Entscheidungen mehr getroffen werden könnten. Ein Reformstau drohte. Am Beispiel der EU-Dienstleistungsrichtlinie überprüft die Arbeit, wie der Themenraum der erweiterten EU aussieht, d.h. welche Akteurskonstellationen es gibt. Die Daten zu den Idealpositionen der 25 Regierungen (sowie der Kommission und der Fraktionen des Europäischen Parlaments) stammen aus standardisierten Interviews, die im Januar 2006 erhoben wurden. Wie sich die Akteure im Konfliktraum zueinander verorten, lässt sich mittels einer Item-Response-Modellierung schätzen. Man kann sie in der hier angewandten Form als das Pendant zur Faktorenanalyse sehen, für die metrische Daten vorausgesetzt werden. Aufgrund der Tatsache, dass in der Regel ein bayesianischer Schätzalgorithmus verwendet wird, wird auch der Begriff "bayesianische Faktorenanalyse" verwendet. Es zeigt sich, dass die Interessensunterschiede zwischen den Akteuren zu den 23 Themen der Dienstleistungsrichtlinie zwei grundlegende Konfliktmuster bilden. Diese, so lässt sich zeigen, stellen ein typisches Gesetzgebungsszenario dar, wie es für die Binnenmarkt-Gesetzgebung nach der Erweiterung erwartet werden kann. Generell kann festgestellt werden, dass die Erweiterung das Lager der liberalisierungsfreundlichen Mitgliedstaaten gestärkt hat. Nimmt man an, dass dies wie im Fall der Dienstleistungsrichtlinie bedeutet, dass diese Staaten mehr substanziellen Politikwandel befürworten, so könnte das zumindest theoretisch bedeuten, dass die EU nach der Erweiterung weit reichendere Entscheidungen treffen kann. Dies steht im Gegensatz zu den Befürchtungen einer Reformblockade. Die vorliegende Analyse sowie die laufende Diskussion der Forschung zur Erklärung des Abstimmungskonsenses deuten außerdem darauf hin, dass informale Institutionen für den Konsens zwischen den Mitgliedstaaten ausschlaggebend sind und dass diese auch nach der Erweiterung funktionieren. Allerdings kommt es nicht allein auf den Konflikt zwischen den Mitgliedstaaten an. Bei der Dienstleistungsrichtlinie findet der zweite Hauptkonflikt zwischen den Organen, insbesondere zwischen Rat und EP statt. Die unterschiedlichen Handlungslogiken der Organe und insbesondere die Rolle des EP, das im Mitentscheidungsverfahren formal ein gleichberechtigter Gesetzgeber neben dem Rat ist, machen dieses Ergebnis plausibel. Eine Prozessanalyse des Entscheidungsprozesses zeigt, dass der Kompromiss über die Dienstleistungsrichtlinie deutlich die Handschrift des EP trägt.